Návrh stavebního zákona, který senátor Michael Canov nazval „dílem ďáblovým“, se po jednomyslném zamítnutí Senátu dne 1. července vrátil zpět do Sněmovny. Nové jednání a hlasování ve Sněmovně o návrhu stavebního zákona proběhne po 13. červenci. Od přijetí nového občanského zákoníku v roce 2012 se jedná o nejvýznamnější a nejkomplexnější událost v legislativě. Co jsou nejspornější body nového zákona, který již od počátku provázejí značné kontroverze?
Trochu z historie stavebního zákona
Stávající stavební zákon č. 183/2006 Sb. byl přijat 14. března 2006 a v účinnost vešel k prvnímu lednu 2007. Od té doby si stavební zákon prošel několika významnými novelizacemi, přesněji jich do dnešního dne bylo 26! O tom, že žádná z těchto novel zákon nevylepšila, ale spíše naopak, vypovídá i sestupné pořadí České republiky na žebříčku Světové banky.
Už v roce 2010, tedy 3 roky po zavedení nového stavební zákona označovala Světová banka Českou republiku za stát s největším počtem úkonů, které je potřeba k dosažení stavebního povolení. Tehdy musel český stavebník učinit 36 úkonů k tomu, aby získal všechna potřebná povolení a prostým nasčítáním lhůt ze stavebního zákona tento proces trval 180 dnů. Zde je potřeba zdůraznit, že se jedná o prosté posčítání zákonných lhůt, které ovšem neberou v potaz prodlužování termínů, chyby v dokumentaci, kvůli kterým se řízení musí vést celé znovu, nedodržování lhůt atd.
Zatímco v roce 2013 jsme se na žebříčku Světové banky v rychlosti procesu povolovacího řízení řadili mezi ostatními státy světa na 74. pozici, po přijetí stávajícího zákona jsme se začali propadat až na současné 156. místo. Jak je z grafu výše patrné, značná a negativní změna se v rámci novelizace stavebního zákona udála mezi lety 2013-2015, kdy jsme se z 86. místa propadli na 139. místo a od té doby se České republika v žebříčku v podstatě jen propadá níže a níže.
Ke dni 1.1.2013 byla přijatá rozsáhlá novela stavebního zákona, která přinesla například možnost postavit stavby do 25 m2 bez ohlášení, naopak zpřísnila pravidla pro stavby, které podléhají ohlášení. Novela v roce 2014 zase počítala se sloučeným územním a stavebním povolením, což vedlo k prodloužení vyřizovacích lhůt na stavebních úřadech. K prvnímu lednu 2015 zase výstavbu ovlivnila novela zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. K prvnímu lednu 2018 následně vstoupila v platnost další rozsáhlá novela stavebního zákona, která si kladla za cíl zjednodušit změny v územně plánovací dokumentaci, zkrátit lhůty pro napadení územního plánu a naopak prodloužit lhůty pro pořízení nových územních plánů, stejně tak se znovu zabývala zjednodušeným postupem u územního a stavebního řízení.
Přitom když v roce 2006 tehdejší ministr pro místní rozvoj Radko Martínek nový stavební zákon představoval, tak jeho hlavní tezí bylo, že zákon přispěje ke zjednodušení a zefektivnění investiční výstavby, aniž by snižoval ochranu životního prostředí.
A argumenty zůstávají i po 15 letech stejné. Stále se snažíme docílit zefektivnění a zjednodušení procesu povolování staveb a výstavby obecně. Od roku 2006 se celý proces jen komplikoval a stal se časově více a více náročnějším, takže se došlo postupně k názoru, že každá další novela stávajícího zákona problém nevyřeší, a proto se sáhlo po řešení vytvořit celý stavební zákon znovu. Ten teď právě obíhá procesní kolečko mezi Poslaneckou sněmovnou a Senátem.
Nový stavební zákon
Ministerstvo místního rozvoje představilo nový stavební zákon, který by měl nahradit stávající stavební zákon z roku 2006, v září 2017. V připomínkovém řízení přišlo k návrhu stavebního zákona více než 5 000 připomínek, přičemž naprostá většina z nich byla zásadních. Vláda návrh stavebního zákona poprvé Sněmovně předložila 10. září 2020. V listopadu 2020 následně proběhlo první čtení zákona v Poslanecké sněmovně a v únoru letošního roku následně probíhala jednání na jednotlivých výborech Poslanecké sněmovny, přičemž po 4 dnech jednání dala souhlasné stanovisko Legislativní rada vlády, jejíž předsedkyní je Ministryně spravedlnosti Marie Benešová.
Kromě Legislativní rady vlády se návrhem zákona zabýval i Hospodářský výbor, který přijal v únoru 2021 Komplexní pozměňovací návrh poslanců Kolovratníka a dalších poslanců, plus do něho zařadil vybrané body z dalšího Komplexního pozměňovacího návrhu poslance Fialy. Dále se návrhem zabýval Ústavně právní výbor, který doporučil k přijetí vládní návrh, stejně jako další výbor, a to Výbor pro veřejnou správu, který rovněž doporučil k přijetí vládní návrh zákona.
Poslanci Hospodářského výboru dne 3. února 2021 doporučili Polanecké sněmovně projednat a schválit Komplexní pozměňovací návrh Martina Kolovratníka, který počítal s modelem tzv. čistě státní stavební správy, tedy převodem všech stavebních úřadů pod stát. To by mělo podle předkladatelů návrhu zamezit systémové podjatosti, jejíž podstata je v tom, že úředník placený obcí nebude nikde dostatečně nezávislý na politickém vedení.
Sněmovna dne 26. května 2021 zákon schválila ve třetím čtení a postoupila zákon do Senátu. Senát tento návrh zákona dne 1. července 2021 jednomyslně zamítnul, potom, co k zamítnutí vydaly doporučení tři senátní výbory a stálá komise pro rozvoj venkova. Návrh zákona se tak vrací do Sněmovny, kde by se o něm mělo hlasovat znovu po 13. červenci. Pro jeho přijetí bude nyní ale potřeba 101 hlasů poslanců. Při posledním hlasování v červu letošního roku pro návrh zákona hlasovali poslanci ANO, SPD a tři poslanci ČSSD. Není tak jasné, zda tentokrát návrh zákona většinovou podporu získá. Možností je podpora komunistů, nicméně těm na novém stavebním zákoně vadí zejména pozměňovací návrh, že by obytné místnosti nadále nemusely splňovat podmínky oslunění a nově by dokonce nemusely mít okna.
Původně se počítalo s přijetím zákona a podpisem prezidenta v první polovině roku 2021. Dle původního plánu by od ledna 2022 měl nabýt účinnosti ustanovení zřizující Nejvyšší stavební úřad a nový stavební zákon by měl začít platit, plně nabýt účinnosti, od 1. července 2023.
Kontroverze spojená se stavebním zákonem
Nestandardní postup přípravy
Stavební zákon provázejí od počátku jeho přípravy kritiky, jednou z nich je i to, že příprava návrhu zákona probíhala nestandardním způsobem. Ministerstvo pro místní rozvoj totiž zadalo jeho přípravu Hospodářské komoře ČR, tedy spolku, jehož primárním úkolem je hájit zájmy podnikatelů a podnikatelských celků, včetně developerských skupin. Odsud rovněž pramení kritika, že si developerské skupiny napsaly zákon v podstatě pro sebe, a to i přesto, že ho někteří developeři kritizují.
Hospodářská komora ČR si na vypracování návrhu zákona najala právní kancelář Havel a Partners, přesněji advokáta Františka Korbela. Zatímco František Korbel, který mimo jiné působil i jako náměstek ministerstva spravedlnosti a podílel se na prosazení nového občanského zákona, vystupuje jako spoluautor návrhu stavebního zákona, poslanec Martin Kolovratník, který je autorem Komplexního pozměňovacího návrhu, vystupoval jako zpravodaj.
Trestní oznámení a „záhadné“ zdroje financování
Ve spojitosti se vznikem návrhu stavebního zákona leží u Vrchního státního zastupitelství oznámení o možném spáchání trestného činu při jeho přípravě. Hospodářská komora včetně Františka Korbela se dle tohoto oznámení dostali do potenciálního střetu zájmů. Debata se rovněž točí kolem toho, odkud pocházelo oněch 10 milionů korun, které měla Hospodářská komora zaplatit advokátní kanceláří za vznik návrhu stavebního zákona. Hospodářská komora odmítá detailní diskuzi o původu peněz, se slovy, že pocházejí ze zdrojů Hospodářské komory ČR, které získává svou činností, z členských příspěvků a darů.
Projednávání zákona v pandemii
Určité emoce budí i to, že se takto zásadní zákon projednává v době probíhající pandemie covidu. Například představení zákona ve Sněmovně kritizovala opozice s tím, že vláda trvala na projednání zákona i přesto, že ministryně pro místní rozvoj onemocněla covidem a byla doma v karanténě a nemohla tudíž zákon osobně představit.
Nedodržená dohoda se Svazem měst a obcí
Svaz města a obcí, jejichž předsedou je František Lukl, požadoval stažení návrhu stavebního zákona, a to z důvodu toho, jak velkých změn doznal původní návrh, na kterém se dohodli s Ministerstvem pro místní rozvoj, od toho, který se momentálně projednává ve Sněmovně, potažmo v Senátu. Zákon měl v původní podobě právě na základě loňské dohody přinést takzvaný hybridní model a zachovat stavební úřady na obcích, stejně jako územní plánovaní v jejich samostatné působnosti. Sněmovna však vzala za základ poslanecký návrh, který stavební úřady převádí i s úředníky zcela pod stát. Kromě toho, že by stavební úřady přešly pod stát se řeší i personalistika takové změny. Obce všeobecně kritizují například vysoké náklady, které budou spojené s přesuny úředníků pod státní správu.
Retrospektivní působnost zákona
Česká komora autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě (ČKAIT) považuje za jeden z nejproblematičtějších částí nového návrhu zákona to, že podle nového stavebního zákona, bude-li přijat, budou dokončeny řízení a postupy zahájené již před přijetím nového zákona. To může usnadnit cestu ke stavebnímu povolení tisícům staveb, které jsou v současné době z nejrůznějších důvodů v rozporu se stávajícími stavebními předpisy. Nejen podle ČKAIT je takováto retroaktivita obsažená v zákoně zcela nestandardní.
Finanční nákladnost implementace změn v postcovidovém období
Ministerstvo vnitra ve své dopadové studii z listopadu 2019 vyčíslilo ztráty, které budou způsobené poklesem HDP v důsledku reorganizace státní správy na 200 miliard korun. K tomu hrozí paralýzou systému na 12 až 18 měsíců. Dopadovou studii si je možné přečíst ZDE.
Ve studii jsou vyčísleny náklady na případná odstupné zaměstnanců stavebních úřadů (548 milionů Kč), vytvoření centrálního datového úložiště (300-800 milionů Kč), ale i výstavbu nových úřadů, případně náklady na stěhování administrativy. I přes takto závažnou kritiku dostal věcný záměr v červnu roku 2019 ve vládě zelenou a příprava pokročila do dalšího kola.
Něco platí již teď
I přesto, že zákon ještě nebyl schválen a má plně vstoupit v platnost až v roce 2023, některé změny, se kterými počítá nový stavební zákon vešly v platnost již 1.1.2021, a to v novele zákona č. 403/2020 Sb.
Závazná stanoviska a fikce souhlasu
Jedním z cílů nového stavebního zákona je zrychlit proces povolování staveb, k tomu má samozřejmě pomoci i zkrácení jednotlivých lhůt, ve kterých se dotčené orgány vyjadřují. Novela zákona přinesla povinnost dotčeného orgánu vydat závazné stanovisko bez zbytečného odkladu, ale nejpozději do 30 dnů od jeho podání, přičemž je možné lhůtu prodloužit o 30 dnů, pokud je nutné provést ohledání na místě nebo jedná-li se o komplikovaný případ. Pokud dotčené orgány lhůty nedodrží, nastupuje tzv. fikce souhlasu, což je vydání souhlasného stanoviska bez podmínek. Výjimkou jsou jen stanoviska životního prostředí (EIA) a stanoviska orgánů ochrany přírody a památek.
Přezkum závazných stanovisek
Novinkou je i přezkum závazných stanovisek. Až doposud nebylo možné napadnout závazné stanovisko samostatně, ale přezkumu musel být spojen s odvoláním proti navazujícímu rozhodnutí. Nově bude umožněno závazná stanoviska podrobit přezkumu ve vlastním přezkumném řízení do 1 roku od právní moci rozhodnutí, které bylo závazným stanoviskem podmíněno. Po uplynutí 15 měsíců od právní moci navazujícího rozhodnutí však již takto přezkoumávané stanovisko nebude možné zrušit ani změnit.
Hlavní nedostatky stávajícího stavebního zákona
Mezi hlavní nedostatky současné právní úpravy patří to, že je systém povolování staveb komplikovaný a roztříštěný. Jedním z důvodů je složitý systém stavebních úřadů. V dnešní době totiž vedle sebe souběžně existují jak stavební úřady pro běžné stavby, tak řada dalších pro specifické stavby. U obecních stavebních úřadů se zase stavebníci potýkají s tzv. systémovou podjatostí. Systémová podjatost je způsobená tím, že úředníci na stavebním úřadu mají rozhodovat nezávisle, ale problémem je, že jejich zaměstnavatelem je obec. Proto může potenciálně docházet k situacím, kdy úředník upřednostní zájem obce před objektivním rozhodnutím.
Problémem je i současný systém, který se vžil pod názvem „procesní ping-pong“. Každý, kdo se v posledních letech v Čechách snažil povolit stavbu se s tímto problémem nejspíše setkal. Jedná se o situaci, kdy dojde k chybě v dokumentaci, ať už z pozice stavebníka nebo úředníka, kdy odvolací orgány ruší a vracejí napadené povolení zpátky na stavební úřad, místo toho, aby rozhodly s konečnou platností. Jelikož se toto kolečko nebo ping-pong může opakovat i několikrát, dochází tím samozřejmě k nekonečnému prodlužování celého procesu.
Dalším problémem je i počet dotčených orgánů, které v rámci stavebního řízení vydávají závazná stanoviska. Celý proces se komplikuje i v případě, že v případě odvolání dochází k přezkoumávání již vydaných závazných stanovisek.
Hlavní změny v novém stavebním zákoně
- Integrace stavebních úřadů pod stát – dle návrhu, který nakonec prošel Sněmovnou, dojde k vytvoření Nejvyššího stavebního úřadu se sídlem v Ostravě, a to dle původního plánu již k 1.1.2022, Specializovaných a odvolacích stavebních úřadů a krajských stavebních úřadů. Krajské stavební úřady pak budou mít jednotlivá územní pracoviště a budou rozhodovat v první instanci. Stavebníci se budou odvolávat právě k odvolacímu stavebnímu úřadu, který bude mít na starosti také povolování třeba dálnic nebo letišť.
- Integrace dotčených orgánů – integrace všech dotčených orgánů pod jeden stavební úřad, zvlášť zůstanou pouze chráněná území a životní prostředí, samostatně se bude rovněž rozhodovat o památkách UNESCO a národně kulturních památkách
- Integrace procesu – místo 10 řízení nahradí stávající řízení pouze 1 řízení
- Stanovení závazných lhůt a fikce souhlasu dotčeného orgánu – Fikce souhlasu se nicméně vztahuje pouze na stanoviska dotčených orgánů, Ministerstvem pro místní rozvoj stále opakovaný termín 30, respektive 60 dní pro vydání rozhodnutí stavebního úřadu, pozměňovací návrh ve skutečnosti negarantuje. Pokud totiž stavební úřad požádá o doplnění projektové dokumentace či žádosti, začne stavebníkovi běžet nová lhůta. Dodržení lhůty je tak čistě formální, neboť zákonem stanovená lhůta se může opakovat do nekonečna. Nový stavební zákon navíc nestanovuje stavebním úřadům žádné sankce za nedodržení lhůt.
- Opatření proti nečinnosti a apelační princip – snaha o ukončení onoho ping-pongu mezi stavebním úřadem I. a II. instance, zejména při řešení odvolání. Ve své podstatě jde o to, že v případě nesprávného rozhodnutí stavebního úřadu I. instance odvolací orgán napadené rozhodnutí nebo jeho část změní, namísto dnešní praxe, kdy se rozhodnutí zruší a věc se vrací k novému projednání.
- Digitalizace – digitalizace nejen stavební správy, ale státní správy všeobecně je pod palbou kritiky jak odborné, tak laické veřejnosti. Jedná se o daleko širší přesah, než je jen stavební právo.
Nejspornější body nového stavebního zákona
Retrospektivní působnost zákona
Jak již bylo řečeno výše, jedná se o jednu z nejproblémovějších částí návrhu nového zákona, díky které by mohlo dojít k dokončení stavebního řízení u projektů, které by dle současně platných norem povolení nedostaly.
Centralizace stavební správy pod Nejvyšší stavební úřad
Nejvýraznějším bodem kritiky jak opozice, Senátu, tak ostatních zájmových skupin je zrušení stavebních úřadů na úrovni obcí a centralizace stavební správy pod stát, stejně jako zrušení různých speciálních stavebních úřadů. Zastánci centralizace operují s termíny jako podjatost úředníků, na druhou stranu po centralizaci zase naopak hrozí podjatost u státních záměrů. Kritizovaná je i značná finanční nákladnost celého procesu a reorganizace systému, který kromě vysokých nákladů může přinést i dočasné ochromení stavebních úřadů.
Integrace dotčených správních orgánů do stavebních úřadů
Podle nového návrhu by stavební úřady měly převzít působnost současných dotčených orgánů, kteří se v rámci stavebního procesu k záměrům vyjadřují. Právě tato rozbujelost širokého spektra dotčených orgánů je jednou z příčin nadměrné byrokratické zátěže v ČR. V praxi by to mělo fungovat tak, že jednotlivé dotčené orgány budou mít na stavebním úřadě svoje experty, kteří se budou k řízení vyjadřovat a vydávat stanoviska. Kritici tohoto systému namítají, že může dojít k rozmělnění hlasů dotčených orgánů a že integrací přestanou být dostatečně hájené veřejné zájmy.
Změna závazného stanoviska na nezávazná vyjádření
Zákon počítá s integrací dotčených orgánů pod stavební úřad, přičemž transformuje jejich závazná stanoviska k záměru na pouhá nezávazná vyjádření. Vydávání závazných stanovisek, rozhodnutí a dalších vyjádření svěřuje zcela do působnosti krajských stavebních úřadů, a to za důsledného dodržování principu jediného razítka.
Oslunění obytných místností
Hojně komunisty kritizovaný bod, kdy dle nového zákona by padly podmínky pro oslunění obytných místností a nově by nebylo podmínkou mít v obytné místnosti okno. Z toho pramení i současná kritika toho, že developeři budou moci stavět byty i ve sklepě. Nicméně zde je potřeba zdůraznit, že podmínka oslunění obytných místností je poměrně novodobou, historická zástavba v Praze, zejména v centru, by tyto podmínky oslunění nikdy neslnila. Je proto na místě se ptát, zda investorům do nemovitostí tolik na oslunění záleží? Je to možná daleko lepší než novodobá architektura novostaveb, kdy architekti musí důmyslně novostavby pohazovat jako kostky po pozemku, aby dosáhli toho magického oslunění, což pak narušuje městskou strukturu a vytváří hluchá místa a nucené proluky na pozemcích.
